Сборник основных федеральных законов о железнодорожном транспорте

Сборник основных

федеральных законов

о железнодорожном транспорте

Предисловие
Роль железнодорожного транспорта в современной структуре российской экономики трудно переоценить. Железнодорожный транспорт является основой транспортной системы Российской Федерации, основным, а в некоторых случаях и единственным видом транспорта, осуществляющим массовые перевозки грузов и пассажиров практически при любых климатических условиях. По его работе можно судить о жизнеспособности всего народнохозяйственного комплекса страны.
В экономических преобразованиях, прошедших в стране за последнее десятилетие, железнодорожный транспорт играл стабилизирующую роль. Благодаря сохранению единой железнодорожной сети государств-участников СНГ и стран Балтии не произошло разрыва экономических связей, которые устанавливались на протяжении предыдущих десятилетий.
Проводимые в 90-х годах преобразования в экономике страны, переход на рыночные отношения, изменение форм собственности на средства производства вызвали объективную необходимость пересмотра и правовой базы, регламентирующей функционирование железнодорожного транспорта. Многие положения действовавшего Устава железных дорог СССР и Закона СССР "О железнодорожном транспорте" перестали отвечать требованиям социально-экономического развития страны на новом этапе, а отдельные положения Устава вошли в противоречие с новым Гражданским кодексом Российской Федерации, стали препятствием в урегулировании отношений железных дорог с пользователями услуг железнодорожного транспорта.
За сравнительно короткий срок была создана правовая база функционирования железнодорожного транспорта в условиях становления рыночной экономики: приняты Федеральные законы "О федеральном железнодорожном транспорте" от 25 августа 1995 г. и "Транспортный устав железных дорог Российской Федерации" от 8 января 1998 г. Этими законами были определены экономические, правовые и организационные основы деятельности железнодорожного транспорта при рыночных отношениях, регламентированы его взаимоотношения как с органами государственного управления и контроля, так и с пользователями услуг железнодорожного транспорта. Они составили основу для разработки новых правил перевозок грузов и ряда других нормативных правовых актов, которые конкретизируют взаимоотношения перевозчика и пользователей транспорта.
Созданная правовая база, предусматривающая сохранение единой сети российских железных дорог и централизованного управления перевозками, позволила обеспечить устойчивую и безопасную работу железных дорог по удовлетворению потребности в доставке грузов и перевозке пассажиров, избежать печальной участи организаций других видов транспорта в период огульной приватизации.
Вместе с тем анализ состояния железнодорожного транспорта и тенденций его развития показал, что несмотря на стабильную работу имеется ряд проблем, требующих принятия срочных мер по их решению. Это, прежде всего, необходимость привлечения инвестиций и укрепления материально-технической базы железных дорог, повышения качества оказываемых услуг и расширения их ассортимента, снижения собственных затрат, повышения социальной защищенности железнодорожников, совершенствования системы государственного регулирования в области железнодорожного транспорта, восстановления и дальнейшего расширения доли участия российского железнодорожного транспорта на традиционных и перспективных мировых рынках транспортных услуг.
Именно эти обстоятельства обусловили необходимость перехода на новые, апробированные мировой практикой условия хозяйствования и проведения глубоких структурных преобразований отрасли для повышения эффективности ее работы в условиях экономического роста в нашей стране.
Сложность структурных преобразований на железнодорожном транспорте России состоит в том, что они не могут в чистом виде базироваться на результатах реформ, проведенных в ведущих государствах мира. Каждому принимаемому у нас решению должна предшествовать глубочайшая теоретическая проработка вопроса и анализ последствий реформ как для отрасли, так и для всей экономики России, в которой железнодорожный транспорт играет особую роль.
История и мировой опыт учат, что к приватизации железнодорожных объектов надо подходить с осторожностью, ибо железнодорожный транспорт - это единая система, один организм, жизнедеятельность которого требует четкого управления. Приватизация отдельных объектов может производиться тогда, когда не нарушается общий ритм работы сети железных дорог.
Для большинства железнодорожников работа на благо отрасли - это дело всей жизни. Я знаю, как трепетно относятся такие люди к судьбе железнодорожного транспорта. Именно поэтому мы не имеем права на ошибку. Осознавая, что за нами свыше миллиона железнодорожников, мы особо тщательно, взвешенно и обдуманно подходили и подходим к каждому шагу на пути структурной реформы.
Прежде всего, это относится и к новым федеральным законам, публикуемым в этом сборнике. От глубины проработки правовых норм этих документов во многом зависит эффективность работы отрасли на долгие годы вперед.
При подготовке новых федеральных законов перед нами стояла сложная задача, которая заключалась в необходимости:
создания в ходе структурной реформы в отрасли условий для развития конкурентной среды и обеспечение ее всестороннего развития;
сохранения организационного единства существующей сети железных дорог и централизованного диспетчерского управления;
разработки системы государственного регулирования на железнодорожном транспорте, обеспечивающей эффективную, безопасную и качественную работу отрасли в условиях ее реформирования;
обеспечения мобилизационной готовности отрасли, сохранения способности эффективно выполнять важнейшие государственные задачи;
законодательного закрепления ряда социальных гарантий и льгот железнодорожникам, создания правовой основы для повышения уровня их социальной защищенности;
обеспечения баланса интересов государства, перевозчиков и пользователей услуг железнодорожного транспорта при регламентации перевозочного процесса.
Подготовка проектов новых федеральных законов "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации", "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации", "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта" и "О внесении изменения и дополнений в Федеральный закон "О естественных монополиях" продолжалась свыше двух лет. В ней принимали участие ведущие отраслевые научные организации, известные российские ученые в области транспортного права, представители железных дорог, ряда министерств и ведомств, а также крупнейших пользователей услуг железнодорожного транспорта.
При подготовке этих законопроектов рассмотрено свыше трех тысяч замечаний и предложений, каждое из которых изучалось внимательнейшим образом.
В ходе доработки проектов федеральных законов ряд позиций претерпел существенные изменения, а имевшиеся сомнения, в том числе связанные с гарантией государственных интересов, были рассеяны. Проведенная работа позволила сблизить позиции сторон, найти разумный компромисс практически со всеми нашими оппонентами, снять имеющиеся разногласия и принять в итоге федеральные законы в такой редакции, при которой мы будем способны решать все поставленные перед отраслью задачи.
С большим удовлетворением отмечаю, что в ходе разработки и согласования проектов законов удалось не только найти взаимопонимание, но и установить партнерские отношения с руководителями республик, краев и областей страны.
В целом новые федеральные законы предусматривают концептуально новый подход к организации перевозочного процесса на железнодорожном транспорте. Если ранее действовавшими законами предусматривалось монопольное положение железных дорог, то теперь заложена правовая основа для появления и развития конкуренции в отрасли. В новых федеральных законах предусматривается наличие не двух, как ранее, субъектов рынка железнодорожных перевозок (железная дорога и пользователь услуг железнодорожного транспорта), а грех субъектов: перевозчик, владелец инфраструктуры жепезнодорожного транспорта общего пользования и пользователь услуг железнодорожного транспорта. При этом перевозчиком, равно как и владельцем инфраструктуры, может стать любое юридическое или физическое лицо при соблюдении установленных законами требований.
Создавая правовые условия для становления и развития конкурентной среды в сфере железнодорожных перевозок, новые федеральные законы также направлены на формирование системы государственного управления железнодорожным транспортом, которая позволила бы в полной мере обеспечить надлежащее государственное воздействие на всех субъектов рынка железнодорожных перевозок, а также обеспечить согласованность и эффективное функционирование железнодорожного транспорта как общего, так и необщего пользования. В связи с этим законодательно закреплены такие способы государственного воздействия и контроля за рыночной экономикой, как лицензирование, обязательная сертификация и ряд иных, установлены единые технические требования к железнодорожным путям (общего и необщего пользования) и железнодорожному подвижному составу независимо от их принадлежности, усовершенствована система государственного надзора за безопасностью движения.
Государственное управление в отрасли будет носить системный и балансирующий характер, направленный на достижение макроэкономического эффекта. Этот принцип управления приобретает особую актуальность в условиях развития конкуренции в отрасли, хотя и был сформулирован почти 100 лет назад великим государственным деятелем С. Ю. Витте, который говорил, что "задачею государства всегда были и будут интересы целого, восполнение пробелов и недостатков частнохозяйственной системы, распределение благ культуры на все классы общества".
В новых законах также регламентируются и вопросы акционирования имущества железных дорог, которое будет происходить по совершенно иному принципу, чем на других ви-дах транспорта и в отраслях российской промышленности. Все имущество, необходимое для обеспечения основной деятельности железных дорог, передается единому юридическому лицу - открытому акционерному обществу "Российские железные дороги", 100% акций которого будут находиться в государственной собственности. При этом продажа, или иное отчуждение акций из государственной собственности будут возможны только в случае принятия соответствующего закона. На стратегическое имущество железных дорог (пути и все сооружения на них, объекты оборонного и мобилизационного значения, аварийно-восстановительные средства и ряд иных категорий) также наложен запрет на продажу, аренду либо отчуждение иным образом, а земля под этими объектами сохранена в государственной собственности. Все эти ограничения в обороте четко прописаны в законах, чем исключается двоякое толкование и субъективизм при принятии решений